Trestní odpovědnost u dotačních veřejných zakázek

Dle zprávy o činnosti státního zastupitelství v roce 2022 výrazně vzrostl počet osob stíhaných za trestnou činnost související s veřejnými zakázkami, která je v oficiálních statistikách i nadále významně spojována s trestnou činností korupčního charakteru. Jak uvádí Nejvyšší státní zastupitelství, odhalování a prokazování tohoto trestněprávního jednání je značně komplikované, neboť se týká působení organizovaných skupin osob na různých stupních procesu zadávání veřejných zakázek. 

Součástí tohoto jednání může být též související hospodářská trestná činnost, včetně poškození finančních zájmů Evropské unie. K souběhu těchto trestných činů zformuloval Nejvyšší soud též právní větu, kterou v září 2023 schválilo trestněprávní kolegium k publikaci.

Skutkový stav

Kauza projednávaná Nejvyšším soudem se týkala situace, kdy podnikající fyzická osoba jako zadavatel veřejné zakázky a zároveň příjemce dotace z rozpočtu Evropské unie pověřil administrací své zakázky a zorganizováním výběrového řízení zprostředkovatele, který však sám porušil pravidla  a vybral předem domluveného uchazeče o veřejnou zakázku. Zbývající uchazeči si tohoto jednání měli být vědomi a jejich nabídky měly být takové povahy, aby před nimi byla upřednostněna nabídka předem vybraného uchazeče.

Státní zástupce podal v tomto řízení obžalobu mimo jiné proti samostatně stíhanému zástupci zprostředkovatelské společnosti, jakož i vítěznému účastníkovi výběrového řízení a jeho zástupci, kteří byli v projednávané věci uznáni vinnými zločinem zjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při veřejné soutěži a veřejné dražbě podle ustanovení § 256 odst. 1, 2 písm. a) zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „tr. zákoník“) a zločinem poškození finančních zájmů Evropské unie podle ustanovení § 260 odst. 1, 4 písm. a), c) tr. zákoníku, za což byl zástupci vítězné společnosti uložen podmíněný trest v rozsahu dvou let se zkušební dobou v délce tří let a peněžitý trest v celkové výši 50 000 Kč. Peněžitý trest ve výši 100 000 Kč byl zároveň uložen též samotné společnosti.

Po vyhodnocení, že jednání obviněných nenaplňovalo znaky kvalifikované skutkové podstaty odkazující na existenci organizované skupiny pachatelů, byl předmětný rozsudek na základě odvolání obviněných Vrchním soudem v Praze zrušen a změněn tak, že v důsledku promlčení trestného činu zjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při veřejné soutěži a veřejné dražbě podle ustanovení § 256 odst. 1 tr. zákoníku uznal odvolací soud obžalované vinnými pouze zločinem poškození finančních zájmů Evropské unie podle ustanovení § 260 odst. 1, 4 písm. c) tr. zákoníku, přičemž uložené tresty ponechal beze změn.

Rozsudek odvolacího soudu napadla vítězná společnost a její zástupce u Nejvyššího soudu dovoláním, kde argumentovali, že ve své pozici nemohli naplnit znaky skutkové podstaty trestného činu poškození finančních zájmů Evropské unie podle ustanovení § 260 odst. 1, 4 písm. c) tr. zákoníku, neboť jejich jednání neneslo znaky tzv. bid-rigging s cílem eliminace konkurence. Nejvyšší soud byl proto nucen posoudit, zda je též v případě účastníka výběrového řízení možný souběh trestných činů zjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při veřejné soutěži a veřejné dražbě podle ustanovení § 256 tr. zákoníku a poškození finančních zájmů Evropské unie podle ustanovení § 260 tr. zákoníku. 

Právní posouzení Nejvyššího soudu

Ve svém usnesení se Nejvyšší soud odchýlil od závěrů prvoinstančního, jakož i odvolacího soudu, které připustily možnost jednočinného souběhu výše uvedených trestných činů. Své stanovisko opřel o následující úvahy, které lze shrnout do tří základních bodů. 

Zaprvé, Nejvyšší soud konstatoval, že jasným záměrem, který se obviněným podařilo uskutečnit, byla snaha realizovat veřejnou zakázku dohodnutým způsobem bez ohledu na to, zda vítěznému uchazeči bude cena za dílo vyplacena z prostředků pocházejících z evropského rozpočtu nebo ze soukromých zdrojů zadavatele a příjemce.

Zadruhé, obvinění vystupovali podle názoru Nejvyššího soudu společně jen vůči zadavateli. Jejich jednání tak bylo oddělené od samotného dotačního řízení a probíhalo mimo přímý vztah mezi příjemcem a poskytovatelem dotace z evropského rozpočtu. Stěžejní význam Nejvyšší soud přisoudil právě manipulaci přípravy a průběhu zadávacího řízení, a to bez ohledu na samotný původ peněžních prostředků.

Svou úvahu poté Nejvyšší soud podepřel s odkazem na prokázané skutkové okolnosti, z nichž vyvodil, že na zmanipulování veřejné zakázky se měl prokazatelně podílet jen administrátor výběrového řízení, a to bez vědomí žadatele o dotaci. Tím byla podle jeho názoru přerušena kontinuita (příčinná souvislost) mezi koordinovaným jednáním obviněných a vznikem škody v podobě neoprávněného vyplacení dotačních prostředků žadateli, neboť žadatel a příjemce dotace byl po celou dobu v dobré víře, když se důvodně spoléhal na dodržení mandátní smlouvy uzavřené s administrátorskou společností. K totožným závěrům se přitom Nejvyšší soud přihlásil již ve své předchozí rozhodovací praxi. 

Jaký je význam původu peněžních prostředků?

Odůvodnění publikovaného rozhodnutí Nejvyššího soudu lze označit v řadě ohledů za nepřesvědčivé. Především je třeba upozornit, že se Nejvyšší soud dostatečně nevypořádal se subjektivní stránkou administrátora a uchazečů ve výběrovém řízení o financování zakázky z prostředků Evropské unie, které mohlo mít výrazný vliv na jejich motivaci trestný čin spáchat. V tomto ohledu je třeba též uvést, že pachatelem trestného činu poškození finančních zájmů Evropské unie podle ustanovení § 260 tr. zákoníku může být v zásadě kdokoliv, tedy i osoba bez přímé vazby na zadavatele.

Nejvyšší soud stejně tak opomněl, že řádné výběrové řízení bylo nezbytným požadavkem pro poskytnutí dotace, čímž došlo též k porušení podmínek pro její udělení a tím i k neoprávněnému použití finančních prostředků z rozpočtu Evropské unie. Nelze odhlédnout od toho, že Nejvyšší soud se ve své judikatuře snažil vypořádat s obavou z povinnosti zadavatele vrátit takto nezákonně využitou dotaci jejímu poskytovateli, přičemž se sám přiklonil k názoru, že toto vrácení by bylo obtížné, neboť není pravděpodobné, že by se zadavateli podařilo odpovídající částku vymoci. Je však otázkou, zda právě vyloučením odpovědnosti administrátora a uchazečů ve výběrovém řízení Nejvyšší soud nezpůsobil to, že dotace bude zcela nespravedlivě vymáhána zpět po jejím příjemci a zadavateli, nikoliv po obviněných účastnících řízení o veřejné zakázce.

Vzhledem k tomu, že s uvedenými případy se budou obecné soudy setkávat ve své praxi čím dál tím častěji, je rozhodnutí Nejvyššího soudu významným vodítkem pro posouzení trestní odpovědnosti subjektů zapojených do řízení o veřejných zakázkách. Ve světle shora nastíněných mezer lze však očekávat, že dosavadní judikatura Nejvyššího soudu může v budoucnu doznat ještě značných změn.